简介乡遂制.封建制.郡县制 ------乡遂制才真的是郡县制的前身
时间：2026-02-10
来源： 法治文艺委
作者：陈鸿宜
自从秦始皇宣布“废分封、行郡县”以来，人们已习惯于把分封制看成是郡县制的历史前身, 又将二者作对立性的评价,而对“乡遂制”则很少留意。这里隐藏着一连串的历史误读, 必须澄清。
1、西周推行的封侯建国制是华夏早期国土开发、民智开发的一项重大战略创举, 不容做超历史的任意否定。在封建制下，五等诸侯国皆是天子下属的“诸侯”，每一任诸侯都必须经由周天子册封，接受天子委派的“上士”的监理与处置.遵礼述职，是诸侯的本分。西周几百年，无一个诸侯闹过“独立”，无一人敢像齐桓公那样称霸。
2.周天子有自己的直轄区。天子把京城城区分为六个“乡”，设“乡-州-党-闾-里-比”六级行政区；把广袤的京郊鄙野分为六个“遂”，同样设六级行政区曰“遂-县-鄙-赞-里-邻”,此之谓“乡遂制”（即国野制）。各路诸侯在其直属地也仿此办理。如果没有直属的“六乡六遂”，周天子由谁来养活呢？
3，后来秦的郡县制是西周之乡遂制与分封制的整合、提升,是大一统领土国家之行政体制的主干构成. 具有十分宏阔的历史适应性。郡县制之对于封建制, 有一个漫长而曲折的改造-兼容进程, 且一直是郡县制的灵活补充:汉晋唐明历代宗藩制、藩属制便是先秦分封制的历史遗存。
无论城区与郊野，各级皆有“长”，行政权力直达居民户。再配以各种职能的吏员以及大量隶役，进行层层套设、层层监控。
乡、遂、州、县各级官府配有遗人、廪人、仓人、舍人、委人、积人、士训、山虞、林衡、川衡、矿人等，分头掌管着国家衣、粮、刍草、薪炭的保管与供应，掌管着山林、川泽、土地、矿产资源、生物资源的保护与开发，严禁非时砍伐/渔猎，严禁非时烧荒/采摘。
邻/比官长【什伍长】要组织比邻各家，实行联防连坐，使“相受相和亲，有罪奇邪则相及”,就是说，严密治安管理。另有专职的司谏、司救、调人、禁暴氏之类，主管民间道德操行的教育训导,技艺技能的传授承继，并进行相应的检查考核并做记录。其禁暴氏只是“下士"，与比长、邻长同一级别,他有权“戮其犯禁者以徇”，手握杀人大权，这太可怕了。
还有司门、司关、掌节之类，分别掌管城门之门禁/门卫、掌管道路商旅、关卡津渡的稽查征税等各项事宜。
先秦寓军于民，寓军于农，军警一体，政刑不分，因此军中的相关禁令，地方同样要执行。
州县配有野庐氏、司寤氏、司煊氏、修闾氏之类专责隶役，负责郊野、中夜、居民点、交通要道的防盗、防贼、防火等类安全事务，杜绝事故的发生。甚至还有个衔枚氏专门负责禁止“嚣呼叹呜于国中者，行歌哭于国中之道者”。旷野还有掌客、掌交、掌讶、掌察之类，还有环人、穴氏、剃氏、翼氏、庶士之类，也都各有治安专责；又有蛮隶、闽隶、夷隶、貊隶分别主管相应民族区域的地方治安行政。
想想看，照此办理，居民每五人或五户就有一个“长”管着，连“行歌哭于国中之道”也有专人监管……抬头见长，举步触官，不知庶民生活中还剩几多“自由”？有人说周汉时期官员数占民众数的比例极小，我是不信的。请想想看，每五户就有一个“官”管着，上面还有一层又一层的大小隶员压着，其行政压力还能小吗？
诸侯国在其境内也都依样办理;区别仅在于天子六乡六遂，诸侯三乡三遂（后来被突破了）。
在乡遂制下，各级皆有长，各长皆有明晰的行政分工：
比如乡大夫（省级长官）的职责在于：掌管所治之乡的政令、教令和禁令，负责颁法制、施国惠；察民情、征赋役；选贤能，核属吏。仅就“选贤能”一项而言，乡选举必需做到：1、组织由乡老-乡贤组成的考选班子，举办乡射礼，在公开场合选拔人才；2、面向全乡士子，公平竞争，在用礼乐营造的和谐宽松氛围中进行比试；3、组织公开公平的评议，有徳之贤与有艺之才同时并举，将评议结论与入选名单上报朝廷备案，以备选用；4、礼遇贤能，通过乡饮酒礼，给予入选之贤才与能人以崇高荣誉地位，以利向社会注入正能量；5、将贤能人选按公布的五条标准交公众评议，依其公认的优长安排岗位；6、用人用其德艺。徳是仁义礼智信；艺含工艺、农艺、园艺、医艺、匠艺；既不重德轻艺，更不重才轻徳。另，文中提出：用贤能要"询众庶"，国之大政立君、迁国、卫国也都要询众庶。众庶，普通民众。可见古人的民主意识还是很强的。
再比如州长（地、市级长官）, 其职责在于：掌管所治之州的政令、教令，负责宣传法制、体察民情、落实乡政。正月初一及春秋祭祀时，向民众宣读政令. 组织实施"十二教法"，学习道德礼法，传授文化知识，传承农艺工艺；会集青壮年在州的学校里习射争优。若国家征用民力，参与祭祀、朝觐、会同、宾客、军旅、田役、丧荒等七件大型活动时，则率领本州被征民夫到小司徒处听令，执掌其戒令和赏罚。年终，总结本州政令,三年一次大考核，将结果上报。
在乡遂制下，社会基层闾里什伍，管理极其苛严。邻比之长要组织比邻各家，使“相受相和亲，有罪奇邪则相及”。就是说，实行五户联防连坐，严密治安管理。闾里另配专职的司谏、司救、调人之类，主管民间道德操行的教育训导、技艺技能的传授承继，并进行相应的检查考核。
在乡遂制下，城中市场是设在指定的坊内的，称为“坊市”。坊有坊墙，坊门定时启闭，实行封闭式管理。商贩不得走街串巷，不得沿街设铺。坊市由国家严控严管。
坊市秩序由司市、肆长们专管，“掌市之治教政刑，量度禁令。”在市长的主持下，征召一批质人、廛人、贾师、胥师、泉府及司稽、司暴等协同工作。其中，每二十肆设一名胥师、一名贾师，每十肆设一司虣，每五肆设一司稽，每二肆设一胥，每肆设一肆长。他们或负责启闭坊门、分配商品摊位，或负责查验/评定商货的品类、质量与物价，或负责征收租金、抽取“样品”，或负责提供资金、货源，或为交易之契约当中证，或负责惩治不法商户或扰乱市场者……不一而足。由此不难想象，在一个“坊市”中，该有多少“市管”“城管”人员在活动；他们该给商民、市民带来多么沉重的负担！
总之，古代行政网络不可谓不严密、不沉重。有人说周汉时期官员数占民众数的比例极小，我是不信的。请想想看，每五户就有一个“官”管着，上面还有一层又－层的大小官员压着，其官员队伍还能小吗？想想看，照此办理，居民每五户就有一个“长”管着，入市有“市长”专管，进山有“山虞”专管，过关有“司门”“司稽”专管，日常吵闹斗殴有“调人”“司暴”专管，夜行与用火有“司寤”“司煊”专管；连“行歌哭于国中之道”也有专人监管着……抬头见长，举步触官，不知庶民生活中还剩几多“自由”？
诸侯国的情况大同小异,例如：
管仲时期，齐国即成功地推行了一种自具特色的"乡遂制度"。《国语·齐语》与《管子·大匡》中都明白记载着：齐国管仲执政后，将齐国国都临淄分为三部分：即三个工乡，三个商乡，十五个士乡。十五个士乡又划分为三个片。这三个片内，以户为单位，五户组成一轨，设轨长一人；十轨为里，设里有司一人；四里为连，设连长一人；十连为乡，设乡良人一人，由卿大夫担任。这就建构了覆盖全城的乡-连-里-轨四级政区，使国家权力直达社会最底层。
同时，每家出一丁为甲士；一里有甲士五十人，组成一小戎，由里有司率领，配备战车一辆。一连有甲士二百人，称为一卒，由连长率领，备四辆战车。一乡有甲士二千人，四十辆战车，称为一旅，由乡良人（卿大夫）率领。五旅组成一军。临淄有三片十五个乡，共组建三个军，分别称中军、上军、下军。中军由齐桓公直接统帅，上军、下军分别交由上卿国氏与高氏率领。
齐国京都以外广大国土被划分为五个“属”(政区名，相当于周天子的“遂”)，属有属正（属长官）。每属十县，每县三乡，一乡十卒，一卒十邑，一邑三十户。因此，由上而下，就形成了属-县-乡-卒-邑的五级地方行政网络，覆盖整个齐国。
对于乡-属-邑-里各级行政官长的配置，管仲不搞单纯的贵族血统继承制，而是兼行举荐制。具体做法是：每年正月之朝，由齐桓公亲自召集各乡乡良人、各属属正开会，让他们汇报辖区内“居处好学，慈孝父母、聪慧质仁”者，“有拳勇肱股之力，秀出于众”者，都一一推荐上来，“遂使役官，历试其能”，在官府办理政务，给以俸禄酬劳，称为“三选制”----与此同时，齐桓公又让乡大夫与属正定期汇报本辖区内不慈孝、不长悌及“骄躁淫暴不用上令者”，进行惩处。这样推行的结果，便形成了一种良性社会生活秩序；“匹夫有善可得而举，匹夫有不善可得而诛”，“罢（疲）士无伍，罢女无家”，社会风气走上了轨道。这是对社会基层的有序行政管理，成效卓然。它也是中国文官制度与官僚薪俸制的兆端。今天看来，除了政区称谓、政区层级划分上有些出入之外，就其行政体制的层级构架而言，就其国家权力直达社会最底层的政策精神而言，齐的行政管理制也属于《周礼》说的“乡遂制”之范畴，而且在<齐律十三章>中也能得到印证。
今天看来，先秦乡遂制，无论是周王室的还是众诸侯的行政管理，都还处于草创阶段，尚未完全体制化: 虽有乡遂之称，但无具体的乡遂之名；虽有乡遂之分，但无具体的乡遂之界；且乡遂分治，城乡割裂；分层太多，设职太滥，设想周全而操作困难，这都有待于改进。
西周开国君臣周武王姬发与周公姬旦，将大量国土分赐给公、侯、伯、子、男五等爵级的贵族成员，使之各建其都，各辟其野，各治其民，各征其税，各组其军；做到各守其位，各安其分，各尽其职，各占其利，从而保持西周全境的稳定与安宁有序，起到"屏藩周室"的作用。这就是“封侯建国”制，也称“封土建国”制，习惯上称之为“分封制”或曰“封建制”。周初受封的诸侯国有七十余个，其中周室同姓诸侯50余国；另有诸侯的附庸国二、三百个；但不论分封了多少诸侯，周天子都保有最大范围的直属领地,最大量的劳动人口、最丰富的资源；实施最严密的行政管控。否则，庞大的西周国家机器将无从依托。
那时，不可能有全国地图，不知周天子是怎样为大大小小众多诸侯布点划界的？那些被封者又是怎样离乡背井、到达自己一无所知的封地去建国的？何况还必定要遭遇原住民的强力骚扰或抵制？从这个角度讲，周王室待自己的宗亲贵族并不“优厚”，而治理的担子却很沉重且冒险！故每个受封者，作为周王室派出的“拓殖团队”，其辅政大僚、武装侍卫、以及各行各业的各类劳动能手，自然都是不可或缺的角色。团队的上上下下，没有一股很强的排难克险、开拓创业精神，没有足够的胆量、毅力与智慧，是绝对不能担当的。华夏大地的文明开发，端赖这批拓荒者的世代辛劳。
当初，受封诸侯到达目的地之时，所谓"开疆建国",也就是先用栅篱，圈占一片土地，就地取土,筑成土围子，把四面围合起来, 称之为"城" ;城外取土时形成的深沟，通水者称"池"，无水者称"壕"，用以"护城"。再对开城门，筑好贯城通道, 安排公用设施。城中建亭[街亭]，亭很高敞，用来安放封国先祖之牌位，以供祭祀，并在此处理重大国政,后来发展为宗庙与宫庭建筑。城中还筑有一座土台，把受封时周天子赐予的那包“家乡土”置于坛心，四周围以短垣，栽上当地的主要标志性树种，这就成为该国的“社稷坛”了。城池中轴线上，前朝后市，左富右贵。城内住户、官民工商，统筹安置。起初也就是诸侯及其随迁人户、工匠与武士了，统称为“国人”，有参政议政之权，有守城卫国之责;郊野则多安置着本地原住民，通称"鄙人""野人"，向政府提供田租与力役(租赋)。至此，一个封国的草创大业就算告成了。
周初，笫一批受封者中，周公的嫡长子姬禽是位代表。他是侯爵,,被封于鲁(今山东省西南部)。到达曲阜后，决定在此建都。他便勘察地理，修筑城池，招揽人口，垦辟土地，靠礼乐兴邦。他认真贯彻周礼，终于把这片土地培植成周代东方的一个政治文化中心。故后世的孔子、荀子、孟子、孙武、孙膑，以及老子、庄子等，都出于“鲁文化覆盖区”或其毗邻地面; 故诸子的文章语言，也大都以鲁方言为基础----这都不是偶然的。
受封者还有异姓功臣，比如齐侯姜尚(姜子牙,姜太公),他被封到山东半岛去了。他以八十余岁高龄，离开家乡热土渭水之滨，奉命远去三千里外的东夷蛮荒之丰地创业。他到齐地（今山东淄博一带）一看，满目芦苇，无边盐碱，白茫茫一片，只能勘出一块台地，“辟草莱而居焉”，可以想见其荒芜简陋！但他毕竟是位大政治家，立刻大张旗鼓地经营起来，取名为“营丘”。他“大修道术（道：街道；术：坊巷），尊贤知，赏有功”，“因其俗，简其礼，通商工之业，便鱼盐之利”, 全力进行国土开发与民智开发，变滨海斥卤之地为鱼盐之乡，使齐国迅速崛起，真可谓"老有所为"了。500年后，齐国在管仲等人的治理下，发展成春秋首霸，且一直是东方强国。齐国办的"稷下学宫"，是世界最早的"国家研究院"；荀子在此"三为祭酒"，当了三届研究院院长。齐文化可与鲁文化匹敌。
受封者还有当地原有有能量的权势人物，特别是本土首领。周天子承认这种人的既有势力，既得利益，连同其固有国号、王位，只要求其政治上尊奉周天子就行了。比如楚王,周天子封其为“楚子”（子爵诸侯），允许楚子在自己境内照旧称“王”，自拥军队，自行决定内政外交；周王室则要定期赠给楚子大批成套的青铜礼器之类(可视为一种"高价赎买")。这就换来了中原文化与荆楚文化的交融互渗，其历史功效之巨，是无法计量的;著名的楚辞(含<离骚>)、编钟与楚墓竹简(含<帛书老子>)，便是南北文化交融的历史见证。
就这样，经过西周数百年世世代代的艰苦接力, 各路诸侯分头创业，对华夏大地开展深度的、连片的国土开发与民智开发，为中华民族营造了东方宜居家园，使华夏文化的有效覆盖面西自甘陇河源，东达东海之滨，北抵燕山辽水，南包江汉流域，为后世大一统中华帝国奠定了磐石之基。其体量之巨大，为同期世界的文明古国所绝无仅有。中华文明数千年没有中断，端赖根子扎得深而广：我们当然应该感恩周初封侯建国之制之赐！那些不分青红皂白随声附和肆口漫骂封建制、对它作超历史的无端批判的人们，实在是背祖忘宗的不肖子孙。
1、郡守：一郡之长，负责全郡政事。其佐官与属官有：（1）郡监御史：朝廷委派之监察官。（2）郡尉：专掌一郡武事，掌禁察搜捕盗贼；（3）郡丞：郡守在政务上的主要助手，率领其所属郡府各功曹，分头承办全郡的文书、田亩、人户、刑法、狱讼、税务、徭役等政务。
2、县令(县长)：主掌一县政务。其佐官与属官是：（1）县尉：掌本县武事，主管军事训练，巡捕盗贼。（2）县丞：掌一县文书、刑狱、租赋等事宜。（3）各曹曹官, 由县令聘任并领导、监督、考核、赏罚。
3、县以下的基层是乡,乡下又分成里、什、伍。乡设乡啬夫、乡三老、游徼及若干乡佐，共同管理一乡政务。乡官由县令聘任，有薪酬。乡三老掌教化。乡啬夫负责征收赋税，受理狱讼。里设里典（里啬夫），什伍则设什长、伍老等。
可以看出，秦代郡县制正是先秦乡遂制的整合、提升, 从而形成了覆盖全国的城乡统一的行政网络。这是帝国政治的根基,是大一统领土国家之行政体制的主干构成，具有极为深广宏阔的历史适应性。其后，南北朝的州-县制，唐宋的道-路制，元明清的行省制，都是它的升级版。不过，郡县制之对于封建制, 有一个漫长而曲折的改造-兼容进程, 且一直是郡县制的灵活补充: 历代宗藩制、藩属制便是先秦分封制的历史遗存。
当初，秦王朝终止了周的分封制；而汉朝一接手，便推行改良后的郡县制与分封制，使二者得以兼容，取名为"郡国制"(使封国向郡县靠拢，削弱却未能根除由分封走向分裂之先天弊端)。此后历代王朝，在不断强化、改良郡县制之行政体制的同时，仍以这样那样的形式保留着分封制的遗存。其中，皇室宗藩制、功勋大臣的拜爵封王制，便是先秦分封制的历史遗存,且一直都是郡县制的灵活补充。再说，历代对周边异族地方政权的羁縻政策、对藩属国的封王赠号礼仪, 也都是分封制的历史遗存, 是拓宽中华先进文明之影响面的有益手段。不难设想，如果没有唐代中原各"道"与"安西都护府""安北都护府"之类的平行设置，如果没有元代"行省制"与"宣徽院""宣政院"制的并存,如果没有清代对蒙疆青藏滇桂的"归化政策"与"改土归流"措施，还会有后来中国的辽阔疆域吗？我们还能以"地大物博" 著称于世吗？可见，郡县制固然重要，万万不可或缺；而分封制也绝非一无是处。任何历史问题，都应该历史地、求实地、全面地作出评价。
声明：上述这些问题，都须要有认真而系统的论证。本文只是提出问题，并试图作一次初步探讨;抛砖实为引玉，望能得到有识之士的充实与指正。 [完]
1、西周推行的封侯建国制是华夏早期国土开发、民智开发的一项重大战略创举, 不容做超历史的任意否定。在封建制下，五等诸侯国皆是天子下属的“诸侯”，每一任诸侯都必须经由周天子册封，接受天子委派的“上士”的监理与处置.遵礼述职，是诸侯的本分。西周几百年，无一个诸侯闹过“独立”，无一人敢像齐桓公那样称霸。
2.周天子有自己的直轄区。天子把京城城区分为六个“乡”，设“乡-州-党-闾-里-比”六级行政区；把广袤的京郊鄙野分为六个“遂”，同样设六级行政区曰“遂-县-鄙-赞-里-邻”,此之谓“乡遂制”（即国野制）。各路诸侯在其直属地也仿此办理。如果没有直属的“六乡六遂”，周天子由谁来养活呢？
3，后来秦的郡县制是西周之乡遂制与分封制的整合、提升,是大一统领土国家之行政体制的主干构成. 具有十分宏阔的历史适应性。郡县制之对于封建制, 有一个漫长而曲折的改造-兼容进程, 且一直是郡县制的灵活补充:汉晋唐明历代宗藩制、藩属制便是先秦分封制的历史遗存。
一、乡遂制才是地方行政制度，郡县制是由乡遂制脱胎而来
先来说说乡遂制。在先秦，它与分封制原是并存的。依《周礼》的说法：乡遂制远在西周初年就已经萌生。周天子在分封诸侯的同时，在其广袤的直属领地内实施地方行政管辖，就是在推行"乡遂制"。其办法是：把京城城区分为六个“乡”，依层次设“乡-州-党-闾-里-比”六级行政区；每乡五州，每州五党，每党五闾，每闾四里，每里五比，每比五户。京郊鄙野则被分为六个“遂”，设“遂-县-鄙-赞-里-邻”六级行政区：每遂五县，每县五鄙，每鄙五酇，每酇四里，每里五邻，每邻五户。地方的乡/遂、州/县各级皆有衙署，基层的闾/里、比/邻皆设官长，全由朝廷统理，一级服从一级；无论城区与郊野，行政权力直达居民户,再配以各种职能的吏员以及大量隶役，进行层层套设、层层监控的行政管理,故在乡遂制下、国家意志可以一插到底，国家行为动辄举国体制，举国动员----这正是后世郡县制的本质特征----作为地方行政管理制度,乡遂制才是郡县制的历史前身。故先秦典籍《左传》《国语》与"诸子"文章中，乡遂、州党、郡县、闾里、什伍、比邻这类的大小政区名，触目皆是。周政权及齐鲁晋宋卫吴楚秦燕各路诸侯，也都有乡、县、州、里之类的政区建制，只是还有待于人们作统一整合、依序梳理而已。无论城区与郊野，各级皆有“长”，行政权力直达居民户。再配以各种职能的吏员以及大量隶役，进行层层套设、层层监控。
乡、遂、州、县各级官府配有遗人、廪人、仓人、舍人、委人、积人、士训、山虞、林衡、川衡、矿人等，分头掌管着国家衣、粮、刍草、薪炭的保管与供应，掌管着山林、川泽、土地、矿产资源、生物资源的保护与开发，严禁非时砍伐/渔猎，严禁非时烧荒/采摘。
邻/比官长【什伍长】要组织比邻各家，实行联防连坐，使“相受相和亲，有罪奇邪则相及”,就是说，严密治安管理。另有专职的司谏、司救、调人、禁暴氏之类，主管民间道德操行的教育训导,技艺技能的传授承继，并进行相应的检查考核并做记录。其禁暴氏只是“下士"，与比长、邻长同一级别,他有权“戮其犯禁者以徇”，手握杀人大权，这太可怕了。
还有司门、司关、掌节之类，分别掌管城门之门禁/门卫、掌管道路商旅、关卡津渡的稽查征税等各项事宜。
先秦寓军于民，寓军于农，军警一体，政刑不分，因此军中的相关禁令，地方同样要执行。
州县配有野庐氏、司寤氏、司煊氏、修闾氏之类专责隶役，负责郊野、中夜、居民点、交通要道的防盗、防贼、防火等类安全事务，杜绝事故的发生。甚至还有个衔枚氏专门负责禁止“嚣呼叹呜于国中者，行歌哭于国中之道者”。旷野还有掌客、掌交、掌讶、掌察之类，还有环人、穴氏、剃氏、翼氏、庶士之类，也都各有治安专责；又有蛮隶、闽隶、夷隶、貊隶分别主管相应民族区域的地方治安行政。
想想看，照此办理，居民每五人或五户就有一个“长”管着，连“行歌哭于国中之道”也有专人监管……抬头见长，举步触官，不知庶民生活中还剩几多“自由”？有人说周汉时期官员数占民众数的比例极小，我是不信的。请想想看，每五户就有一个“官”管着，上面还有一层又一层的大小隶员压着，其行政压力还能小吗？
诸侯国在其境内也都依样办理;区别仅在于天子六乡六遂，诸侯三乡三遂（后来被突破了）。
在乡遂制下，各级皆有长，各长皆有明晰的行政分工：
比如乡大夫（省级长官）的职责在于：掌管所治之乡的政令、教令和禁令，负责颁法制、施国惠；察民情、征赋役；选贤能，核属吏。仅就“选贤能”一项而言，乡选举必需做到：1、组织由乡老-乡贤组成的考选班子，举办乡射礼，在公开场合选拔人才；2、面向全乡士子，公平竞争，在用礼乐营造的和谐宽松氛围中进行比试；3、组织公开公平的评议，有徳之贤与有艺之才同时并举，将评议结论与入选名单上报朝廷备案，以备选用；4、礼遇贤能，通过乡饮酒礼，给予入选之贤才与能人以崇高荣誉地位，以利向社会注入正能量；5、将贤能人选按公布的五条标准交公众评议，依其公认的优长安排岗位；6、用人用其德艺。徳是仁义礼智信；艺含工艺、农艺、园艺、医艺、匠艺；既不重德轻艺，更不重才轻徳。另，文中提出：用贤能要"询众庶"，国之大政立君、迁国、卫国也都要询众庶。众庶，普通民众。可见古人的民主意识还是很强的。
再比如州长（地、市级长官）, 其职责在于：掌管所治之州的政令、教令，负责宣传法制、体察民情、落实乡政。正月初一及春秋祭祀时，向民众宣读政令. 组织实施"十二教法"，学习道德礼法，传授文化知识，传承农艺工艺；会集青壮年在州的学校里习射争优。若国家征用民力，参与祭祀、朝觐、会同、宾客、军旅、田役、丧荒等七件大型活动时，则率领本州被征民夫到小司徒处听令，执掌其戒令和赏罚。年终，总结本州政令,三年一次大考核，将结果上报。
在乡遂制下，社会基层闾里什伍，管理极其苛严。邻比之长要组织比邻各家，使“相受相和亲，有罪奇邪则相及”。就是说，实行五户联防连坐，严密治安管理。闾里另配专职的司谏、司救、调人之类，主管民间道德操行的教育训导、技艺技能的传授承继，并进行相应的检查考核。
在乡遂制下，城中市场是设在指定的坊内的，称为“坊市”。坊有坊墙，坊门定时启闭，实行封闭式管理。商贩不得走街串巷，不得沿街设铺。坊市由国家严控严管。
坊市秩序由司市、肆长们专管，“掌市之治教政刑，量度禁令。”在市长的主持下，征召一批质人、廛人、贾师、胥师、泉府及司稽、司暴等协同工作。其中，每二十肆设一名胥师、一名贾师，每十肆设一司虣，每五肆设一司稽，每二肆设一胥，每肆设一肆长。他们或负责启闭坊门、分配商品摊位，或负责查验/评定商货的品类、质量与物价，或负责征收租金、抽取“样品”，或负责提供资金、货源，或为交易之契约当中证，或负责惩治不法商户或扰乱市场者……不一而足。由此不难想象，在一个“坊市”中，该有多少“市管”“城管”人员在活动；他们该给商民、市民带来多么沉重的负担！
总之，古代行政网络不可谓不严密、不沉重。有人说周汉时期官员数占民众数的比例极小，我是不信的。请想想看，每五户就有一个“官”管着，上面还有一层又－层的大小官员压着，其官员队伍还能小吗？想想看，照此办理，居民每五户就有一个“长”管着，入市有“市长”专管，进山有“山虞”专管，过关有“司门”“司稽”专管，日常吵闹斗殴有“调人”“司暴”专管，夜行与用火有“司寤”“司煊”专管；连“行歌哭于国中之道”也有专人监管着……抬头见长，举步触官，不知庶民生活中还剩几多“自由”？
诸侯国的情况大同小异,例如：
管仲时期，齐国即成功地推行了一种自具特色的"乡遂制度"。《国语·齐语》与《管子·大匡》中都明白记载着：齐国管仲执政后，将齐国国都临淄分为三部分：即三个工乡，三个商乡，十五个士乡。十五个士乡又划分为三个片。这三个片内，以户为单位，五户组成一轨，设轨长一人；十轨为里，设里有司一人；四里为连，设连长一人；十连为乡，设乡良人一人，由卿大夫担任。这就建构了覆盖全城的乡-连-里-轨四级政区，使国家权力直达社会最底层。
同时，每家出一丁为甲士；一里有甲士五十人，组成一小戎，由里有司率领，配备战车一辆。一连有甲士二百人，称为一卒，由连长率领，备四辆战车。一乡有甲士二千人，四十辆战车，称为一旅，由乡良人（卿大夫）率领。五旅组成一军。临淄有三片十五个乡，共组建三个军，分别称中军、上军、下军。中军由齐桓公直接统帅，上军、下军分别交由上卿国氏与高氏率领。
齐国京都以外广大国土被划分为五个“属”(政区名，相当于周天子的“遂”)，属有属正（属长官）。每属十县，每县三乡，一乡十卒，一卒十邑，一邑三十户。因此，由上而下，就形成了属-县-乡-卒-邑的五级地方行政网络，覆盖整个齐国。
对于乡-属-邑-里各级行政官长的配置，管仲不搞单纯的贵族血统继承制，而是兼行举荐制。具体做法是：每年正月之朝，由齐桓公亲自召集各乡乡良人、各属属正开会，让他们汇报辖区内“居处好学，慈孝父母、聪慧质仁”者，“有拳勇肱股之力，秀出于众”者，都一一推荐上来，“遂使役官，历试其能”，在官府办理政务，给以俸禄酬劳，称为“三选制”----与此同时，齐桓公又让乡大夫与属正定期汇报本辖区内不慈孝、不长悌及“骄躁淫暴不用上令者”，进行惩处。这样推行的结果，便形成了一种良性社会生活秩序；“匹夫有善可得而举，匹夫有不善可得而诛”，“罢（疲）士无伍，罢女无家”，社会风气走上了轨道。这是对社会基层的有序行政管理，成效卓然。它也是中国文官制度与官僚薪俸制的兆端。今天看来，除了政区称谓、政区层级划分上有些出入之外，就其行政体制的层级构架而言，就其国家权力直达社会最底层的政策精神而言，齐的行政管理制也属于《周礼》说的“乡遂制”之范畴，而且在<齐律十三章>中也能得到印证。
今天看来，先秦乡遂制，无论是周王室的还是众诸侯的行政管理，都还处于草创阶段，尚未完全体制化: 虽有乡遂之称，但无具体的乡遂之名；虽有乡遂之分，但无具体的乡遂之界；且乡遂分治，城乡割裂；分层太多，设职太滥，设想周全而操作困难，这都有待于改进。
二、封建制是西周国土开发与民智开发的重大战略举措
分封，是历史的要求。当年，商纣王被推翻了，周天子的统治视野，一下子猛然扩及全部商文化区及其周边的辽阔地带。这里蛮夷杂处，且被高山巨川分隔着，十里不同风，千里无鸡唱，要想对它作有效管理，谈何容易！周天子就让一大批周室宗亲和功臣名将们"受封"，奉命远离家乡丰镐、远离渭水之滨,开赴千里万里之外的陌生地带去拓荒建国。这是周人对"天下"作国土开发与民智开发的一项重大战略举措。它的实施,何等英明！西周开国君臣周武王姬发与周公姬旦，将大量国土分赐给公、侯、伯、子、男五等爵级的贵族成员，使之各建其都，各辟其野，各治其民，各征其税，各组其军；做到各守其位，各安其分，各尽其职，各占其利，从而保持西周全境的稳定与安宁有序，起到"屏藩周室"的作用。这就是“封侯建国”制，也称“封土建国”制，习惯上称之为“分封制”或曰“封建制”。周初受封的诸侯国有七十余个，其中周室同姓诸侯50余国；另有诸侯的附庸国二、三百个；但不论分封了多少诸侯，周天子都保有最大范围的直属领地,最大量的劳动人口、最丰富的资源；实施最严密的行政管控。否则，庞大的西周国家机器将无从依托。
那时，不可能有全国地图，不知周天子是怎样为大大小小众多诸侯布点划界的？那些被封者又是怎样离乡背井、到达自己一无所知的封地去建国的？何况还必定要遭遇原住民的强力骚扰或抵制？从这个角度讲，周王室待自己的宗亲贵族并不“优厚”，而治理的担子却很沉重且冒险！故每个受封者，作为周王室派出的“拓殖团队”，其辅政大僚、武装侍卫、以及各行各业的各类劳动能手，自然都是不可或缺的角色。团队的上上下下，没有一股很强的排难克险、开拓创业精神，没有足够的胆量、毅力与智慧，是绝对不能担当的。华夏大地的文明开发，端赖这批拓荒者的世代辛劳。
当初，受封诸侯到达目的地之时，所谓"开疆建国",也就是先用栅篱，圈占一片土地，就地取土,筑成土围子，把四面围合起来, 称之为"城" ;城外取土时形成的深沟，通水者称"池"，无水者称"壕"，用以"护城"。再对开城门，筑好贯城通道, 安排公用设施。城中建亭[街亭]，亭很高敞，用来安放封国先祖之牌位，以供祭祀，并在此处理重大国政,后来发展为宗庙与宫庭建筑。城中还筑有一座土台，把受封时周天子赐予的那包“家乡土”置于坛心，四周围以短垣，栽上当地的主要标志性树种，这就成为该国的“社稷坛”了。城池中轴线上，前朝后市，左富右贵。城内住户、官民工商，统筹安置。起初也就是诸侯及其随迁人户、工匠与武士了，统称为“国人”，有参政议政之权，有守城卫国之责;郊野则多安置着本地原住民，通称"鄙人""野人"，向政府提供田租与力役(租赋)。至此，一个封国的草创大业就算告成了。
周初，笫一批受封者中，周公的嫡长子姬禽是位代表。他是侯爵,,被封于鲁(今山东省西南部)。到达曲阜后，决定在此建都。他便勘察地理，修筑城池，招揽人口，垦辟土地，靠礼乐兴邦。他认真贯彻周礼，终于把这片土地培植成周代东方的一个政治文化中心。故后世的孔子、荀子、孟子、孙武、孙膑，以及老子、庄子等，都出于“鲁文化覆盖区”或其毗邻地面; 故诸子的文章语言，也大都以鲁方言为基础----这都不是偶然的。
受封者还有异姓功臣，比如齐侯姜尚(姜子牙,姜太公),他被封到山东半岛去了。他以八十余岁高龄，离开家乡热土渭水之滨，奉命远去三千里外的东夷蛮荒之丰地创业。他到齐地（今山东淄博一带）一看，满目芦苇，无边盐碱，白茫茫一片，只能勘出一块台地，“辟草莱而居焉”，可以想见其荒芜简陋！但他毕竟是位大政治家，立刻大张旗鼓地经营起来，取名为“营丘”。他“大修道术（道：街道；术：坊巷），尊贤知，赏有功”，“因其俗，简其礼，通商工之业，便鱼盐之利”, 全力进行国土开发与民智开发，变滨海斥卤之地为鱼盐之乡，使齐国迅速崛起，真可谓"老有所为"了。500年后，齐国在管仲等人的治理下，发展成春秋首霸，且一直是东方强国。齐国办的"稷下学宫"，是世界最早的"国家研究院"；荀子在此"三为祭酒"，当了三届研究院院长。齐文化可与鲁文化匹敌。
受封者还有当地原有有能量的权势人物，特别是本土首领。周天子承认这种人的既有势力，既得利益，连同其固有国号、王位，只要求其政治上尊奉周天子就行了。比如楚王,周天子封其为“楚子”（子爵诸侯），允许楚子在自己境内照旧称“王”，自拥军队，自行决定内政外交；周王室则要定期赠给楚子大批成套的青铜礼器之类(可视为一种"高价赎买")。这就换来了中原文化与荆楚文化的交融互渗，其历史功效之巨，是无法计量的;著名的楚辞(含<离骚>)、编钟与楚墓竹简(含<帛书老子>)，便是南北文化交融的历史见证。
就这样，经过西周数百年世世代代的艰苦接力, 各路诸侯分头创业，对华夏大地开展深度的、连片的国土开发与民智开发，为中华民族营造了东方宜居家园，使华夏文化的有效覆盖面西自甘陇河源，东达东海之滨，北抵燕山辽水，南包江汉流域，为后世大一统中华帝国奠定了磐石之基。其体量之巨大，为同期世界的文明古国所绝无仅有。中华文明数千年没有中断，端赖根子扎得深而广：我们当然应该感恩周初封侯建国之制之赐！那些不分青红皂白随声附和肆口漫骂封建制、对它作超历史的无端批判的人们，实在是背祖忘宗的不肖子孙。
三、郡县制是大一统领土国家之政治体制的有机构成, 具有广泛而宏阔的历史适应性
秦始皇一统中国之后，周代分封的诸侯国已被一一消灭了，周的分封制也就自然终止了。于是秦始皇宣布“废分封、行郡县”, 于是乡遂制便获得了大发展的历史机遇。经过秦始皇的整合，西周以来的"乡遂制"之城乡分治体制被合而为一了，地方六级政区也被简化为郡-县-里三级政区了，推行郡县长官负责制。郡守县令由皇帝亲自任命，称为"命官"；里正（里啬夫）则由县长聘任。官员有十九个爵级。其中： 1、郡守：一郡之长，负责全郡政事。其佐官与属官有：（1）郡监御史：朝廷委派之监察官。（2）郡尉：专掌一郡武事，掌禁察搜捕盗贼；（3）郡丞：郡守在政务上的主要助手，率领其所属郡府各功曹，分头承办全郡的文书、田亩、人户、刑法、狱讼、税务、徭役等政务。
2、县令(县长)：主掌一县政务。其佐官与属官是：（1）县尉：掌本县武事，主管军事训练，巡捕盗贼。（2）县丞：掌一县文书、刑狱、租赋等事宜。（3）各曹曹官, 由县令聘任并领导、监督、考核、赏罚。
3、县以下的基层是乡,乡下又分成里、什、伍。乡设乡啬夫、乡三老、游徼及若干乡佐，共同管理一乡政务。乡官由县令聘任，有薪酬。乡三老掌教化。乡啬夫负责征收赋税，受理狱讼。里设里典（里啬夫），什伍则设什长、伍老等。
可以看出，秦代郡县制正是先秦乡遂制的整合、提升, 从而形成了覆盖全国的城乡统一的行政网络。这是帝国政治的根基,是大一统领土国家之行政体制的主干构成，具有极为深广宏阔的历史适应性。其后，南北朝的州-县制，唐宋的道-路制，元明清的行省制，都是它的升级版。不过，郡县制之对于封建制, 有一个漫长而曲折的改造-兼容进程, 且一直是郡县制的灵活补充: 历代宗藩制、藩属制便是先秦分封制的历史遗存。
当初，秦王朝终止了周的分封制；而汉朝一接手，便推行改良后的郡县制与分封制，使二者得以兼容，取名为"郡国制"(使封国向郡县靠拢，削弱却未能根除由分封走向分裂之先天弊端)。此后历代王朝，在不断强化、改良郡县制之行政体制的同时，仍以这样那样的形式保留着分封制的遗存。其中，皇室宗藩制、功勋大臣的拜爵封王制，便是先秦分封制的历史遗存,且一直都是郡县制的灵活补充。再说，历代对周边异族地方政权的羁縻政策、对藩属国的封王赠号礼仪, 也都是分封制的历史遗存, 是拓宽中华先进文明之影响面的有益手段。不难设想，如果没有唐代中原各"道"与"安西都护府""安北都护府"之类的平行设置，如果没有元代"行省制"与"宣徽院""宣政院"制的并存,如果没有清代对蒙疆青藏滇桂的"归化政策"与"改土归流"措施，还会有后来中国的辽阔疆域吗？我们还能以"地大物博" 著称于世吗？可见，郡县制固然重要，万万不可或缺；而分封制也绝非一无是处。任何历史问题，都应该历史地、求实地、全面地作出评价。
声明：上述这些问题，都须要有认真而系统的论证。本文只是提出问题，并试图作一次初步探讨;抛砖实为引玉，望能得到有识之士的充实与指正。 [完]
编辑：姜英
